นโยบายจำกัดการใช้น้ำมันที่ได้รับอุดหนุนกับผลกระทบโดยรวม
๑. ภูมิหลัง
เมื่อช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา (๑๖ ม.ค. ๒๕๕๕) รัฐบาลให้ข่าวว่าจะจำกัดไม่ให้ผู้ใช้รถยนต์
เอกชนทั่วไป (private cars) ในเขตกรุงจาการ์ตาและบาหลีเติมน้ำมันที่รัฐอุดหนุน (น้ำมันเกรด premium ซึ่งราคา 4,500 รูเปียห์/ลิตร) แต่ให้ไปใช้น้ำมันเกรด pertamax ราคา 8,000 รูเปียห์ หรือ pertamax plus ราคา 9,000 รูเปียห์ซึ่งไม่ได้อุดหนุนแทน แต่รถสาธารณะ เช่น รถประจำทาง หรือ เรือประมงยังสามารถใช้น้ำมันอุดหนุน และนโยบายดังกล่าวจะขยายพื้นที่บังคับในปีถัดๆ ไปจนทั่วอินโดนีเซีย
รัฐบาลเสนอทางออกให้รถเอกชน ซึ่งรวมทั้ง รถยนตร์ราชการให้ไปใช้ระบบแก๊ส
รถยนต์ (LGV หรือ CNG) แทน ทั้งนี้ นโยบายจำกัดรถยนต์เอกชนใช้น้ำมันอุดหนุนมีขึ้นเพื่อให้รัฐบาลสามารถทำตามวงเงินอุดหนุนพลังงานในงบประมาณปี ๒๐๑๒ ที่ลดลงถึงร้อยละ ๑๒ จากปี ๒๐๑๑ (จาก ๒๓๗.๒ ล้านล้านรูเปียห์ เหลือ ๒๐๘.๙ ล้านล้านรูเปียห์) นอกจากนี้ หากไม่จำกัดการใช้น้ำมันของผู้ใช้รถเอกชน ปริมาณการใช้น้ำมันอุดหนุนจะเกินโควต้า ๓๗.๕ ล้านกิโลลิตร ไปถึง ๔๓.๗ ล้านกิโลลิตร ซึ่งเกินเป้าโควต้าน้ำมันอุดหนุนในงบประมาณปี ๒๐๑๒ ที่กำหนดไว้ ๔๐ ล้านกิโลลิตร เพราะยอดจำหน่ายรถยนต์และมอเตอร์ไซด์ในอินโดนีเซียเพิ่มขึ้นทุกปี (ปี ๒๐๑๑ ยอดจำหน่ายมอเตอร์ไซด์ : ๗ ล้านคัน รถยนต์ : ๘๘๘,๐๐๐ คัน)
๒. ปฏิกริยาจากฝ่ายต่างๆ
หลายฝ่ายคัดค้านนโยบายดังกล่าว เพราะเห็นว่า ทางเลือกการทดแทนด้วยแก๊ส รถยนต์ไม่สามารถกระทำได้ในทางปฏิบัติ เพราะไม่มีโครงสร้างรองรับ (facility) เช่น (๑) สถานีบริการที่ให้บริการ LGV ในเขตจาการ์ตาและปริมณฑลมีเพียง ๑๐ แห่ง และมี ๖ แห่งให้บริการ CNG (๒) ประชาชนอินโดนีเซียไม่มีความรู้และพฤติกรรมเรื่องแก๊สรถยนต์ และ(๓) ผู้ให้บริการติดตั้งแก๊สรถยนต์ไม่มี /อุปกรณ์นำเข้ามีราคาแพง (ประมาณ 15 ล้านรูเปียห์ หรือ ๑,๖๕๒ ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อชุด) (๓) สถานีบริการน้ำมันของ Pertamina ไม่พอรองรับ หากประชาชนหันมาเติม pertamax มากขึ้น เพราะขณะนี้ Pertamina ผลิต permatax ได้เพียง ๔๖๐,๐๐๐ กิโลลิตรต่อปีในขณะที่ปริมาณการใช้ในปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ ๑.๔ ล้านกิโลลิตรต่อปีจึงต้องนำเข้า ซึ่งหากรถเอกชนทั้งหมดหันมาใช้ pertamax ยอดใช้น่าจะสูงถึง ๓ ล้านกิโลลิตรต่อปี ซึ่งแผนการเพิ่มกำลังการผลิต pertamax ของ Pertamina จะผลิตได้ ๒.๒ ล้านกิโลลิตรในปี ๒๐๑๔ และ ๗.๖๖ ล้านกิโลลิตรในปี ๒๐๑๕ จนถึง ๑๙.๙๙ ล้านกิโลลิตรในปี ๒๐๑๘ ซึ่งเห็นได้ว่ากว่า Pertamina จะพร้อมรองรับปริมาณการใช้ pertamax ก็น่าจะในปี ๒๐๑๘ อย่างเร็วสุด
นักวิชาการและนักวิเคราะห์เห็นว่า ในชั้นนี้ ทางออกที่เหมาะสมน่าจะขึ้นราคาน้ำมันอุดหนุน เช่น ขึ้นราคา premium จาก ๔,๕๐๐ รูเปียห์ เป็น ๕,๕๐๐ รูเปียห์ ซึ่งจะช่วยให้รัฐบาลประหยัดงบอุดหนุนได้ถึง ๒๔ ล้านล้านรูเปีย์ ใกล้เคียงกับการจำกัดรถเอกชนใช้น้ำมันอุดหนุนที่จะประหยัดได้ ๒๖.๗๑ ล้านล้านรูเปียห์ ทั้งนี้ นักวิชาการและนักวิเคราะห์ค้าน การสนับสนุนการใช้แก๊สรถยนต์ เพราะขาดโครงสร้างรองรับ และประชาชนจะมีค่าใช้จ่ายเพิ่ม คือ ค่าติดตั้งระบบแก๊ส รวมทั้ง Pertamina อาจปรับราคา LGV ในตลาดจาก ๓,๖๐๐ รูเปียห์/ลิตร เป็น ๕,๖๐๐ รูเปียห์/ลิตร นอกจากนี้ นักวิชาการบางคนยังเสนอให้ออกน้ำมัน premium ที่ไม่อุดหนุนโดยอาจขายในราคา ๗,๐๐๐ รูเปียห์/ลิตร เพื่อเป็นอีกหนึ่งทางเลือกให้รถเอกชน อย่างไรก็ตาม ในขณะนี้ ยังไม่แน่นอนว่า รัฐบาลอินโดนีเซียจะเลือกทางออกใด เพราะ รมว. พลังงานได้ออกมาให้ข่าวเพิ่มว่า กำลังศึกษาข้อเสนอเรื่องการเพิ่มราคาน้ำมันเช่นกัน อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอการเพิ่มราคาน้ำมันติดข้อจำกัดว่า กฎหมายงบประมาณ ๒๐๑๒ ห้ามการเพิ่มราคาน้ำมันไว้ ดังนั้น หากรัฐบาลจะขึ้นราคาน้ำมัน premium จะต้องแก้ไขกฎหมายงบประมาณ ซึ่งต้องกลับไปให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง
๓. ข้อคิดเห็นของ สอท.
๓.๑ การขึ้นราคาน้ำมันเป็นประเด็นอ่อนไหวในสังคมอินโดนีเซีย และเคยนำมาซึ่ง วิกฤตจราจลทุกครั้ง เช่น ในปี ๑๙๙๘ หรือในปี ๒๐๐๘ ปธน. และสามารถกลายเป็นประเด็นการเมืองที่จะสั่นคลอนรัฐบาลของ ปธน. SBY ได้โดยง่าย
๓.๒ ประชากรอินโดนีเซียยังยากจนอยู่มาก แม้ในช่วงที่ผ่านมาเศรษฐกิจดีขึ้นเป็นลำดับ แต่ตั้งแต่ปี ๒๐๐๙ ประชากรกว่า ๓๒.๕ ล้านคนยากจนต่ำกว่าเส้นความยากจน (๑ ดอลลาร์สหรัฐ/วัน) และประชากรกว่าครึ่งหนึ่งอยู่ระดับเส้นความยากจน (ประมาณ ๒ ดอลลาร์สหรัฐ/วัน) ประกอบกับปัญหาการคอรัปชั่นสังคมอินโดนีเซียยังมีอยู่ จึงทำให้การพัฒนา/ความเจริญไม่กระจายไปถึงประชาชนรากหญ้า การขึ้นราคาน้ำมันจึงหมายถึง การเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายให้ครัวเรือนที่ยากจน โดยเฉพาะค่าขนส่งและสินค้าอุปโภคบริโภค ดังนั้น จึงมีนัยการเมืองสูง โดยเฉพาะในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อการเมืองที่การเลือก ปธน. กำลังจะมาถึงในอีก ๒ ปีข้างหน้า จึงขึ้นอยู่กับ ปธน. ว่าจะดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่ถูกต้องเหมาะสมอย่างไร หาก ปธน. เลือกขึ้นราคาน้ำมันแบบไม่เผื่อทางเลือกให้ประชาชนรากหญ้า อาจนำมาซึ่งการประท้วงรุนแรงอย่างที่เคยเกิดขึ้นได้ อย่างไรก็ตาม หากกรณีนี้น่าจะแตกต่างจากปี ๑๙๙๘ เพราะในช่วงดังกล่าวมีปัจจัยขับอื่นๆ คือ ความกดดันของประชาชนที่อยู่ภายใต้การกดขี่คอรัปชั่นของรัฐบาล และกองทัพมาเป็นเวลานาน แต่ในครั้งนี้ ยังขาดปัจจัยขับดังกล่าว จึงไม่รุนแรงถึงขั้น ปธน. ต้องลาออก แต่จะต้องคำนึงถึงปัจจัยขับอื่นๆ ในช่วงเวลาด้วยว่าจะถูกนำมาจุดชนวนให้เหตุการณ์รุนแรงขึ้นหรือไม่ เช่น ปัญหาคอรัปชั่น นอกจากนี้ เศรษฐกิจอินโดนีเซียที่แข็งแกร่งในทุกวันนี้มาจากการเมืองที่มั่นคงสนับสนุน ดังนั้น หากเกิดการประท้วงรุนแรง และทำให้เสถียรภาพการเมืองลดทอนลง จนนักลงทุนต่างชาติเริ่มถอยหนี การตกงานจะเพิ่มมากขึ้น ซึ่งจะกระทบประชาชนรากหญ้าอย่างรุนแรง และอาจทำให้เหตุการณ์บานปลาย กลายเป็นประเด็นให้ฝ่ายการเมืองอื่นใช้เป็นเครื่องมือจนกระทบกับเสถียรภาพในตำแหน่ง ปธน. ได้
๓.๓ นโยบายเศรษฐกิจที่จะลดปัญหางบประมาณแต่ ยังคงรักษาโครงข่ายรองรับทางสังคม (social safety net) ไว้ให้กับสังคมอินโดนีเซียได้ น่าจะได้แก่
- การทดลองนำระบบกองทุนน้ำมันมาใช้ : เช่นเดียวกับที่ไทยใช้มาปรับใช้ โดยเก็บเงินจากประชาชนที่มีฐานะและใช้น้ำมัน pertamax และ pertamax plus เข้ากองทุนน้ำมันเพื่อนำเงินกองทุนดังกล่าวไปอุดหนุนค่าพลังงานให้กับคนยากจน ซึ่งวิธีดังกล่าวไม่มีภาระงบประมาณเพราะประชาชนผู้ใช้น้ำมันเป็นคนจ่ายค่าน้ำมันและส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันเพื่อนำไปชดเชยราคาน้ำมันให้กับคนยากจน
- การนำน้ำมันก๊าซโซฮอล์เข้ามาใช้ : อินโดนีเซียไม่มีน้ำมันชนิดก๊าซโซฮอล์ใช้ (ไม่มีแม้แต่น้ำมันไร้สารตะกั่ว) หากนำน้ำมันก๊าซโซฮอล์ซึ่งมีราคาถูกกว่าน้ำมันปรกติเข้ามาในตลาดจะทำให้ประชาชนสามารถเลือกใช้น้ำมันก๊าซโซฮอล์ที่ราคาถูกลง ซึ่งโดยธรรมชาติมนุษย์จะเลือกสินค้าที่ราคาถูกและสนองประโยชน์ตนเองเสมอ ก็จะค่อยๆ เปลี่ยนพฤติกรรมไปใช้ก๊าซโซฮอล์แทนน้ำมัน premium ที่มีค่าออกเทนต่ำเอง โดยไม่รู้สึกถูกบังคับให้เลิก และเมื่อน้ำมันก๊าซโซฮอล์เป็นที่นิยม รัฐบาลอาจผ่อนการผลิตน้ำมัน premium ที่อุดหนุนและยกเลิกไปได้ในที่สุด
- การนำก๊าซธรรมชาติมาใช้แทนน้ำมัน : ทางเลือกนี้ เป็นทางเดียวกับที่รัฐบาลเสนอ แต่ขณะนี้ เป็นไปได้น้อย เพราะยังขาดโครงสร้างรองรับ ดังนั้น ในระยะยาวอินโดนีเซียควรเริ่มวางรากฐานการใช้ก๊าซในระบบขนส่งเพราะจะเป็นอีกหนึ่งทางเลือก (นอกจากการนำก๊าซโซฮอล์มาใช้) เพราะสุดท้ายประชาชนจะหันไปเลือกพลังงานที่ถูกและเหมาะสมกับการบริโภคของตนเองใช้เอง โดยรัฐบาลไม่ต้องบังคับก็จะลดการอุดหนุนลงไปได้ แต่ต้องดำเนินการะยะยาว ทั้งการสร้างความรู้เรื่องการใช้แก๊สรถยนต์ สถานีบริการ แหล่งก๊าซ ฯลฯ
- การเสริมสร้างศักยภาพการกลั่นน้ำมัน : แม้อินโดนีเซียจะมีแหล่งน้ำมันเป็นของตนเอง แต่อินโดนีเซียกลั่นน้ำมันได้ไม่เพียงพอบริโภคภายใน เพราะกำลังกลั่นของ Pertamina ไม่พอรองรับ ดังนั้น น้ำมันที่ขุดได้ในประเทศโดยบริษัทต่างประเทศ (ซึ่งเป็นเจ้าของสัมปทานการขุดเจาะเกือบทั้งหมด) จึงกลั่นในประเทศส่วนหนึ่งและส่งออกไปกลั่นยังต่างประเทศและนำกลับเข้ามาใหม่ส่งผลให้ราคาน้ำมันมีราคาสูง เพราะกลายจากสินค้าที่ไม่มีต้นทุนกลายเป็นสินค้ามีต้นทุน ในระยะยาวอินโดนีเซียควรเสริมศักยภาพการกลั่นของตนเอง โดยเร่งสร้างโรงกลั่นและพยายามนำน้ำมันที่ขุดและกลั่นเองกลับมาใช้ให้ได้มากที่สุดก็น่าจะรักษาระดับราคาไว้ได้
แหล่งข้อมูล: สอท. ณ กรุงจาการ์ตา (1 กุมภาพันธ์ 2555)