กฎหมายเหมืองแร่ (ถ่านหิน) กับผลกระทบต่อไทย

ในช่วง ๑ ปีที่ผ่านมา อินโดนีเซียพยายามจัดระเบียบอุตสาหกรรมเหมืองแร่ ซึ่งรวมถึงถ่านหินให้ สอดคล้องกับกฎหมายเหมืองแร่ฉบับใหม่ (ฉบับ ๔/๒๐๐๙) และล่าสุดปรากฏข่าวว่าจะออกกฎระเบียบควบคุมสัดส่วนการถือหุ้นของผู้ถือหุ้นต่างชาติในธุรกิจเหมืองแร่
จึงจำเป็นต้องจับตาพัฒนาการดังกล่าวอย่างใกล้ชิด เพราะจริงๆ แล้วธุรกิจถ่านหิน เป็นหนึ่งในสินค้าส่งออกที่สำคัญของอินโดนีเซีย รวมทั้ง เป็นหนึ่งในสาขาที่การลงทุนทางตรงจากต่างประเทศ (FDI) ไหลเข้าไปลงทุน

ธุรกิจเหมืองถ่านหินในอินโดนีเซียเริ่มต้นปี ๑๙๖๗ (ออกกฎหมายเหมืองแร่และลงทุนปี ๑๙๖๗) แต่ ธุรกิจเริ่มอย่างจริงจังปี ๑๙๘๘ โดย PTBA ซึ่งเป็นรัฐวิสากิจของรัฐเป็นรายแรกที่เข้าทำธุรกิจ และจำกัดเฉพาะสุมาตรา ช่วงปี ๑๙๘๘-๑๙๙๙ ถือเป็นช่วงรุ่งเรือง (boom) เพราะธุรกิจเติบโตถึงร้อยละ ๓๐ ต่อปี จากกำลังผลิต ๔.๔๓ ล้านตัน (ปี ๑๙๘๘) เป็น ๘๐.๘๙ ล้านตัน (ปี ๑๙๙๙) และเอกชนเริ่มเข้ามาลงทุนมากขึ้นและขยายจากสุมาตราไปกาลิมันตัน ถ่านหินอินโดนีเซียเป็นที่ต้องการเพราะซัลเฟอร์น้อย และเขม่าต่ำ

ปี ๒๐๐๐-๒๐๐๙ การขยายตัวลดลงจากร้อยละ ๓๐ เหลือเพียงร้อยละ ๑๒ เพราะวิกฤตเศรษฐกิจ เอเชีย (ปี ๑๙๙๗) และปัญหาการเมืองในอินโดนีเซีย แต่บริษัทเหมืองถ่านหินก็ผ่านวิกฤตมาได้ เพราะมีขนาดใหญ่ และรัฐบาล/รัฐบาลท้องถิ่นสนับสนุน ต่อมาเมื่อเศรษฐกิจจีนขยายตัว และสินค้าโภคภัณฑ์ราคาพุ่งสูงขึ้น (ปี ๒๐๐๘) ธุรกิจเหมืองถ่านหินกลายเป็นที่สนใจของทั้งนักลงทุนต่างชาติและอินโดนีเซีย รัฐบาลจึงออกกฎหมายเหมืองแร่ใหม่ (ฉบับ ๔/๒๐๐๙ ) กำหนดให้รัฐต้องทำให้กิจการเหมืองแร่สร้างประโยชน์ให้กับประเทศและชุมชนอินโดนีเซียมากที่สุด

ความต้องการถ่านหินเติบโตขึ้นเรื่อยๆ โดยร้อยละ ๔๑ ของกระแสไฟฟ้าในโลกผลิตจากถ่านหิน ซึ่งจีน อินเดียและญี่ปุ่นเป็นประเทศที่บริโภคถ่านหินค่อนข้างมาก ขณะนี้ ปริมาณสำรองถ่านหินในอินโดนีเซียมีประมาณ ๕,๕๒๙ ล้านตัน (แยกเป็นบริเวณสุมาตราใต้ ร้อยละ ๓๙ กาลิมันตันใต้ ร้อยละ ๔๓ กาลิมันตันตะวันออก ร้อยละ ๑๖) ปี ๒๐๑๑ อินโดนีเซียผลิตถ่านหินได้ประมาณ ๓๖๐ ล้านตัน คาดว่าปี ๒๐๑๒ จะผลิตได้ ๓๘๐ ล้านตัน โดยถ่านหินในอินโดนีเซียร้อยละ ๑๓ เป็นถ่านหินคุณภาพสูง (high quality bituminous) ให้ความร้อนมากกว่า ๗,๑๐๐ Kcal/Kg) ร้อยละ ๖๒ ให้ความร้อนประมาณ ๖,๑๐๐-๗,๑๐๐ Kcal/Kg และร้อยละ ๒๔ เป็นถ่านหินคุณภาพต่ำ ให้ความร้อนน้อยกว่า ๕,๑๐๐ Kcal/Kg ถ่านหินที่ผลิตได้ส่วนใหญ่ร้อยละ ๗๐ ส่งออก ขณะนี้ อินเดียกำลังกลายเป็นตลาดใหญ่ (ยอดส่งไปอินเดียจะสูงถึง ๙๐ ล้านตันภายในปี ๒๐๑๓)

อินโดนีเซียตั้งเป้าใช้พลังงานจากถ่านหินร้อยละ ๓๓ ภายในปี ๒๐๒๕ ในปี ๒๐๑๑ บริโภคถ่านหิน ประมาณ ๖๐ ล้านตัน คาดว่าปี ๒๐๑๒ จะบริโภคประมาณ ๖๕-๗๐ ล้านตัน กฎหมายเหมืองแร่ ๔/๒๐๐๙ และสัญญาเหมืองถ่านหินจะกำหนดไว้เสมอให้บริษัทเจ้าของเหมืองต้องตอบสนองความต้องการบริโภคถ่านหินภายในประเทศก่อนจึงส่งออกได้ ในปี ๒๐๑๒ ผู้ผลิตถ่านหินจะต้องขายให้กับตลาดภายในประมาณ ๘๒ ล้านตัน (เพิ่มจากปี ๒๐๑๑ ประมาณ ร้อยละ ๔) ผู้บริโภคถ่านหินที่สำคัญในประเทศ คือ PLN ที่มีโรงงานไฟฟ้าถ่านหินคิดเป็นร้อยละ ๔๑ ของโรงงานไฟฟ้าทั้งหมด นอกจากนั้นเป็นโรงงานซิเมนต์ เหมืองทอง ทองแดง และเหมืองแร่อื่นๆ

อินโดนีเซียจะออกกฎระเบียบห้ามส่งออกถ่านหินที่ยังไม่ผ่านกระบวนการ (คือ ให้ความร้อนน้อยกว่า ๖,๑๐๐ Kcal/kg) มีผลภายในปี ๒๐๑๔ ซึ่งจะทำให้เหมืองที่ผลิตถ่านหินค่าความร้อนน้อยกว่า ๖,๑๐๐ Kcal/kg ต้องตั้งโรงงานปรับคุณภาพถ่านหินให้ความชื้นน้อยลงก่อน ซึ่งจะต้องลงทุนเพิ่มเพราะเทคโนโลยีดังกล่าวยังมีราคาแพง นอกจากนี้ รัฐบาลจะเก็บภาษีส่งออกถ่านหินคุณภาพความร้อนต่ำเพื่อกระตุ้นให้เกิดโรงงานปรับคุณภาพถ่านหินซึ่งเป็นอุตสาหกรรมปลายน้ำของธุรกิจเหมืองถ่านหิน ภาษีดังกล่าวคาดว่าจะนำมาใช้ภายในปีนี้

นอกจากนี้ อินโดนีเซียจะออกกฎระเบียบใหม่ให้ ผู้ประกอบการเหมืองแร่ต่างชาติที่ได้รับใบอนุญาต จากรัฐต้องทะยอยลดสัดส่วนการถือครองหุ้นในบริษัทเหมืองของตนลงในปีที่ ๕-๑๐ โดยในปีที่ ๖ ต้องให้คนอินโดนีเซียถือหุ้นในสัดส่วนอย่างน้อยร้อยละ ๒๐ และภายในปีที่ ๑๐ คนอินโดนีเซียต้องถือหุ้นข้างมาก (อย่างน้อยร้อยละ ๕๑) ขณะนี้ กฎระเบียบดังกล่าวยังคลุมเครือว่าจะใช้เฉพาะผู้ประกอบการรายใหม่ หรือรวมผู้ประกอบการเดิมที่เคยได้รับใบอนุญาตแล้วด้วย ทั้งนี้ หากพิจารณาระเบียบนี้ร่วมกับกฎระเบียบใหม่ คือ กฎระเบียบห้ามผู้บริหารต่างชาติดำรงตำแหน่งประธานเจ้าหน้าที่บริหาร (CEO) ในบริษัทซึ่งคนอินโดนีเซียถือหุ้นข้างมาก ก็จะทำให้ในอนาคตบริษัทในธุรกิจเหมืองแร่ซึ่งถูกบังคับจำหน่ายหุ้นให้คนอินโดนีเซียไม่สามารถมีผู้บริหารในตำหน่งสำคัญเป็นผู้บริหารต่างชาติได้

บริษัทไทยซึ่งมีบทบาทสำคัญในธุรกิจเหมืองถ่านหินในอินโดนีเซีย คือ กลุ่มบ้านปู ซึ่งเข้ามาลงทุนตั้งแต่ ปี ๑๙๙๑ เป็นเหมืองถ่านหินแบบเปิดแห่งแรกที่ Jorong (กาลิมันตัน) ต่อมาปี ๒๐๐๑- ๒๐๐๒ เข้าซื้อเหมืองของกลุ่ม Indo Coal คือ เหมือง Indominco และ Kitadin ขณะนี้ กลุ่มบ้านปูถือใบอนุญาตเหมืองถ่านหิน ๕ แห่งในอินโดนีเซีย คือ Indominco, Kitadin, Trubaindo, Bharinto, Jorong ผ่านบริษัท PT. Indo Tambangraya Megah (ITM) ซึ่งเป็นบริษัทจดทะเบียนในอินโดนีเซีย และกลุ่มบ้านปูถือหุ้นร้อยละ ๖๕ ในบริษัท ITM ผ่านบริษัท Banpu Minerals (Singapore) บริษัทลูกของกลุ่มบ้านปูซึ่งจดทะเบียนในสิงคโปร์ และ ITM ถือหุ้นร้อยละ ๙๙ ในบริษัทลูกซึ่งถือใบอนุญาตเหมือง ปี ๒๐๑๑ กลุ่มบ้านปูมีกำลังการผลิตรวม ๒๕ ล้านตัน ปี ๒๐๑๒ คาดว่าจะผลิตได้ประมาณ ๒๗ ล้านตัน (Indominco : ๑๔.๘ ล้านตัน, Kitadin : ๐.๔ ล้านตัน, Trubaindo : ๗.๑ ล้านตัน, Bharinto : ๐.๗ ล้านตัน, Jorong : ๑.๔ ล้านตัน

แนวทางของกฎหมาย ๔/๒๐๐๙ ที่ต้องการให้ธุรกิจเหมืองแร่เป็นประโยชน์กับคนอินโดนีเซียอย่าง มากที่สุด จริงๆ แล้วน่าจะสามารถรักษาสมดุลระหว่างนักลงทุนอินโดนีเซียและนักลงทุนต่างชาติได้ การดำเนินการที่ผ่านมาเริ่มส่งสัญญาณให้เห็นว่า ในธุรกิจเหมืองแร่ (ถ่านหิน) น่าจะมีนัย protectionism สูงขึ้น เริ่มจากการกดดันให้ผู้ประกอบการแปรรูปเพิ่มคุณภาพ (downstream) ให้มากขึ้น เพื่อสร้างรายได้เพิ่มกับให้กับอินโดนีเซีย รวมทั้งจะเก็บภาษีส่งออก และกำหนดราคาส่งออกไม่ให้ราคาต่ำจนเกินไปเพื่อให้รัฐได้รายได้จาก Royalty Fee สูงสุด นอกจากนี้ ยังพยายามถ่านโอนกรรมสิทธิเหมืองแร่ที่เดิมบริษัทต่างชาติได้รับกลับคืนมาไปคนอินโดนีเซียภายใน ๑๐ ปี ซึ่งผลคือต่อไปผู้บริหารต่างชาติจะถูกจำกัดไม่สามารถดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในบริษัท เพราะขัดกฎระเบียบฯ และพื้นที่ทำเหมืองใหม่จะยากขึ้นเพราะจะต้องไม่รุกป่า ซึ่งอินโดนีเซียได้ประกาศไม่ขยายใบอนุญาตเพิ่มเพื่อป้องกันการทับซ้อนกับพื้นที่ป่าแล้ว

ขณะนี้ ธุรกิจไทย ยังไม่ได้รับผลกระทบจากการจัดระเบียบดังกล่าวมากนัก เพราะถ่านหินในแปลง ที่ลงทุนและผลิตเป็นถ่านหินคุณภาพดี (ให้ความร้อน ๖,๒๐๐ Kcal/kg) จึงไม่เข้าข่ายต้องแปรรูป รวมทั้งได้ใบอนุญาตก่อนกฎระเบียบที่กำหนดให้ผู้ประกอบการต้องกระจายสัดส่วนถือหุ้นให้คนอินโดนีเซียภายใน ๑๐ ปี จึงน่าจะไม่เข้าข่าย แต่หากกฎระเบียบดังกล่าวสุดท้ายบังคับใช้กับผู้รับใบอนุญาตเดิมด้วย ธุรกิจไทยก็จะได้รับผลกระทบ คือ ต้องกระจายหุ้นด้วย ซึ่งผลคือ ผู้บริหารจากไทยจะไม่สามารถดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในบริษัทที่ลงทุนในธุรกิจเหมืองแร่ (ถ่านหิน) ในอินโดนีเซียได้

แหล่งข้อมูล:  สอท. ณ กรุงจาการ์ตา (มีนาคม 2555)